今年3月以來，河南省周口市試點(diǎn)平墳復(fù)耕工作，并把所轄的商水縣作為全市殯葬改革試點(diǎn)縣。在世人深受傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗的影響下，此舉與“入土為安、入木為貴”的思想發(fā)生激烈碰撞。面對由此引發(fā)的熱議，部分法律界人士認(rèn)為：“這是殯葬執(zhí)法流于形式帶來的后果”.
周口平墳現(xiàn)場
法治周末記者 趙紅旗
發(fā)自河南周口
點(diǎn)一炷香、燒一把紙錢……11月14日，是農(nóng)歷十月初一，位于河南豫東地區(qū)的周口市商水縣的農(nóng)田里，破土而出的麥苗綠綠的，一大早，就有人提著裝有紙錢、香燭等祭祀的籃子來到田間地頭。
“早清明，晚十一?，F(xiàn)在墳被平了，俺就在墳地附近找個(gè)地兒祭祀一下逝去的親人。”在商水縣練集鎮(zhèn)一塊臨路的麥田旁，一位王姓村民指著沒有一個(gè)墳頭的麥田對記者說。
今年3月以來，河南省周口市試點(diǎn)平墳復(fù)耕工作，并把所轄的商水縣作為全市殯葬改革試點(diǎn)縣。在世人深受傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗的影響下，此舉與“入土為安、入木為貴”的思想發(fā)生激烈碰撞。
11月8日，清華大學(xué)教授許章潤、北京大學(xué)教授張千帆、中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田等26位學(xué)者發(fā)出聯(lián)名呼吁書，建議立即停止正在進(jìn)行的“平墳運(yùn)動(dòng)”。
面對由此引發(fā)的熱議，部分法律界人士認(rèn)為：“這是殯葬執(zhí)法流于形式帶來的后果。”
法治周末記者在周口市采訪時(shí)得到證實(shí)，土葬是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)，國務(wù)院1997年7月頒布《殯葬管理?xiàng)l例》后，河南省以地方法規(guī)的形式通過了《河南省殯葬管理辦法》，禁止將骨灰裝棺土葬，但當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗仍然是將火化后的骨灰裝棺土葬，墳頭不僅未減少，還呈增長之勢。
周口市一位官員坦言：“殯葬執(zhí)法可操作性不強(qiáng)，公益性公墓建設(shè)等配套措施跟不上，再加上‘入土為安’的喪葬觀念根深蒂固，死人與活人爭地的矛盾雖然很突出，但都在睜一只眼閉一只眼，平墳復(fù)耕工作之所以引發(fā)關(guān)注，其背后是殯葬法規(guī)如何落實(shí)的問題。”
殯葬執(zhí)法時(shí)緊時(shí)松
“在村民們的眼里，墳地就是陰宅，高墳頭上添土，被認(rèn)為是做好事，若挖別人家祖墳，則是大不敬。平時(shí)每到清明、農(nóng)歷十月初一，當(dāng)?shù)卮迕穸家嵘霞榔飞蠅灱雷妗?rdquo;商水縣練集鎮(zhèn)一位村干部說，殯葬剛開始改革后，村民們想不通，后來，在強(qiáng)硬的執(zhí)法環(huán)境下，火化得到普及，老百姓也慢慢接受了，近些年執(zhí)法又不嚴(yán)了，土葬開始反彈。
1999年生效的《河南省殯葬管理辦法》規(guī)定，在火葬區(qū)提倡骨灰寄存等方式以及其他不占或少占土地的方式處理骨灰，禁止將骨灰裝棺土葬。在1999年之前一直沿用的《河南省殯葬管理暫行辦法》，也規(guī)定火葬區(qū)禁止土葬。
但土葬是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)，在2009年以前，商水的殯葬火化工作曾抓得很嚴(yán)。
一位村干部回憶說，當(dāng)時(shí)即便是裝棺土葬，也要先火化。偷著土葬，一旦被舉報(bào)，執(zhí)法隊(duì)會(huì)把死人挖出來，強(qiáng)制火化。2009年后，村里就很少有人主動(dòng)火化了，一般找個(gè)風(fēng)水先生看看，選個(gè)地兒葬了，幾乎沒有執(zhí)法人員檢查。
據(jù)一位知情者透露，商水縣殯儀館多年前承包給個(gè)人經(jīng)營，2009年前，殯儀館每年能贏利幾十萬元。2009年后，火化率下降很快，殯儀館開始賠錢。
“火化后，骨灰沒地方寄存，村級(jí)公益性公墓沒有建立，老百姓將骨灰裝棺土葬，執(zhí)法部門也沒辦法。”這位知情者說，過去雖然年年都提殯葬改革，并未當(dāng)成重點(diǎn)工作強(qiáng)力推進(jìn)，落實(shí)力度不夠。
今年5月底至6月初，周口市試點(diǎn)平墳復(fù)耕工作，商水縣成為全市殯葬改革試點(diǎn)縣，朱集村成為商水縣殯葬改革試點(diǎn)村。
朱偉在商水縣練集鎮(zhèn)朱集村當(dāng)了20多年的黨支部書記，先后獲得“全國勞動(dòng)模范”、“全國優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”、“河南省十大農(nóng)民標(biāo)兵”等榮譽(yù)稱號(hào)。5月下旬，他提出，推進(jìn)平墳復(fù)耕，村支書要帶頭，村委會(huì)成員、村民小組長、黨員都要帶頭。
為發(fā)揮典型帶動(dòng)作用，鎮(zhèn)上為朱偉提供了一臺(tái)挖掘機(jī)，他叫上村里的十來個(gè)壯勞力，先從自家的墳頭平起，一口氣平了大大小小30多座墳頭。第二天傍晚召集群眾開會(huì)：“我家墳頭平了，大家也要跟上。”就這樣，干部帶了頭，全村總動(dòng)員，該村1000多座墳全部遷入公墓，騰出十多畝良田。
朱集村是商水縣殯葬改革的一個(gè)縮影。截至7月10日，全縣火化率實(shí)現(xiàn)100%，徹底平掉墳頭20237座，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)20.5公里、主干道沿線6萬畝糧田內(nèi)無墳頭。
11月6日，全省深化殯葬改革工作推進(jìn)會(huì)在周口市召開。會(huì)上，副省長王鐵向周口市頒發(fā)因殯葬改革工作成效顯著省政府獎(jiǎng)勵(lì)的300萬元獎(jiǎng)金。
周口市市長岳文海在此次會(huì)議上介紹全市殯葬改革工作情況時(shí)說，周口是典型的平原農(nóng)區(qū)、人口大市，土葬習(xí)俗濃重。今年以來，周口市委、市政府把深化殯葬改革作為一項(xiàng)民心工程來抓，做到了“四個(gè)覆蓋、一個(gè)過半”，即惠民政策全覆蓋、遺體火化全覆蓋、公益性公墓全覆蓋、平墳復(fù)耕全覆蓋，平墳復(fù)耕任務(wù)過半。目前，全市350多萬座墳頭已平遷234.6萬座，完成總?cè)蝿?wù)的70%，恢復(fù)耕地近3萬畝。
多部門牽制導(dǎo)致效率低下
“按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，殯葬執(zhí)法為民政部門，普及殯葬法律法規(guī)的宣傳為司法局、宣傳部門，資金撥付為財(cái)政部門，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)為法院……缺少任何一個(gè)部門的配合，民政部門日常執(zhí)法都存在難度。這也是殯葬改革進(jìn)行了好多年，出現(xiàn)反復(fù)的深層原因。”周口市民政局有關(guān)人員以公益性公墓建設(shè)舉例說，全市有3個(gè)國家級(jí)貧困縣、2個(gè)省級(jí)貧困縣，人口1200多萬人，按照6‰的死亡率計(jì)算，每年約有7萬人死亡，政府需要投入5000萬元，公益性公墓建設(shè)更是需要1億元至2億元，負(fù)擔(dān)很重。
“要平墳，就得先給墳里的‘人’找個(gè)地兒，而找地兒就得建設(shè)公益性墓地。”一位民政系統(tǒng)的資深人士告訴記者，殯葬改革的核心問題在于回歸公益。如果沒有公益性，殯葬改革永遠(yuǎn)干不好。各級(jí)政府拿錢建設(shè)公益性墓地和骨灰堂，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，這也是殯葬設(shè)施建設(shè)中最重要的環(huán)節(jié)。
法治周末記者在采訪中了解到，隨著火化的大力推行，骨灰處理問題顯得越來越重要，如果處理不好，便會(huì)嚴(yán)重影響推行火化成果，阻礙殯葬改革工作的進(jìn)一步深入。
河南省民政廳一位官員坦言，21世紀(jì)初，河南的濮陽、洛陽、焦作、新鄉(xiāng)等市相繼開展了大規(guī)模的平墳復(fù)耕工作，當(dāng)?shù)攸h委、政府和相關(guān)部門付出了極大的努力，當(dāng)時(shí)取得了顯著的階段性成果。但由于農(nóng)村公益性墓地或骨灰堂建設(shè)嚴(yán)重滯后，各地均出現(xiàn)了較大反彈，不少平除掉的墳頭又重新隆起。
“事實(shí)上，政府對殯葬方面的資金投入一直嚴(yán)重不足，導(dǎo)致各地的殯儀館、公墓、骨灰堂等殯葬服務(wù)及配套設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，各項(xiàng)設(shè)備設(shè)施不能及時(shí)更新改造，普遍存在設(shè)備落后、設(shè)施不完善等問題。”據(jù)這位官員透露，河南省現(xiàn)有的114個(gè)殯儀館，除20世紀(jì)六七十年代興建的54個(gè)外，其余均是在1999年《河南省殯葬管理辦法》出臺(tái)后興建的。
當(dāng)時(shí)，每建一個(gè)縣級(jí)殯儀館約需資金400萬元至500萬元，河南省對原有的54個(gè)老殯儀館也分別進(jìn)行了不同程度的改擴(kuò)建，省政府為資助各地殯儀館建設(shè)撥付的900萬元?dú)浉膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，由省民政廳采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，原則上以每建一個(gè)殯儀館補(bǔ)助10萬元的標(biāo)準(zhǔn)，全部分發(fā)給了各縣(市)殯儀館。由于當(dāng)時(shí)各地財(cái)政困難，新建殯儀館所需資金除了省財(cái)政的10萬元補(bǔ)助和少部分縣(市)財(cái)政提供部分補(bǔ)助外，絕大部分建設(shè)資金由各縣(市)民政局自籌，老殯儀館改擴(kuò)建資金也全部由各殯儀館自籌。
“這筆錢，對政府而言，也是不小的負(fù)擔(dān)。對于周口這樣傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市來說，配套資金難以落實(shí)。”周口市一位官員說。
“還有一個(gè)難點(diǎn)就是殯葬執(zhí)法難。”這位官員說，殯葬執(zhí)法涉及喪戶和當(dāng)事人的切身利益，知情者大多是當(dāng)事人的親朋好友、左右鄰居，不愿或不敢舉報(bào)，甚至幫助隱瞞。不少人存在僥幸心理，執(zhí)法部門來查的時(shí)候就改正，不查或查處力度一放松，就有人鋌而走險(xiǎn)，隨之而來的就是大家跟風(fēng)，增加了殯葬執(zhí)法的難度。
“現(xiàn)在好了，關(guān)于由誰強(qiáng)制執(zhí)行的問題解決了。”周口市民政局一位工作人員說，近日公布的《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》刪除了《殯葬管理?xiàng)l例》中“民政部門有權(quán)對拒不改正違法土葬、建造墳?zāi)剐袨閺?qiáng)制執(zhí)行”的條款。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。
河南省今年以來強(qiáng)力推行平墳復(fù)耕引發(fā)爭議，其中的強(qiáng)制或變相強(qiáng)制作法受到詬病。
死人與活人爭地的困惑
11月8日，清華大學(xué)教授許章潤等26位學(xué)者發(fā)出的聯(lián)名呼吁書也指出，祖先崇拜是中國民眾最為重要的信仰，作為安葬祖先的場所，墳?zāi)共粌H是這一信仰的重要物質(zhì)載體，也是中國人奉行孝道的終極體現(xiàn)和最基本要求。
面對各方面的質(zhì)疑，周口市平墳復(fù)耕的做法仍然得到了民政部及河南省政府的充分肯定，省政府明確提出全省學(xué)習(xí)“周口經(jīng)驗(yàn)”。
“這些年，隨著工業(yè)化的發(fā)展，耕地在不斷減少，糧食增產(chǎn)的任務(wù)逼著河南在耕地上想辦法。這也是死人與活人爭地引發(fā)的困惑。”河南省一位不愿具名的官員對記者說。
公開資料顯示，作為我國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省和糧食生產(chǎn)核心區(qū)，河南一直是全國最重要的糧食生產(chǎn)基地之一，乃國人之“糧倉”。近年來，河南糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年超千億斤、連續(xù)8年創(chuàng)新高、連續(xù)11年居全國首位，在全國農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)中的分量舉足輕重。
2010年春，河南提出中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的構(gòu)想后，同時(shí)也擔(dān)心，如果片面追求工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，大量占用耕地，忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平下降，糧食生產(chǎn)“滑坡”，則會(huì)讓中原經(jīng)濟(jì)區(qū)失去農(nóng)業(yè)的支撐。2011年，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)大幕開啟，河南當(dāng)年的糧食產(chǎn)量達(dá)到了550億公斤，占全國的1/10，小麥產(chǎn)量占全國的1/4。2012年，河南省委、省政府提出，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，糧食產(chǎn)量再增加100億公斤，并啟動(dòng)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”建設(shè)工程——使之成為永久性糧田，確保糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高到650億公斤。
“在耕地不變的情況下，650億公斤糧食怎么來保障?這是河南全省所面臨的一個(gè)帶有共性的大問題。”據(jù)介紹，周口是全國重要的糧、棉、油、肉、煙生產(chǎn)基地，2011年全市糧食總產(chǎn)量達(dá)74.7億公斤，居全省第一位。
與此同時(shí)，周口與全省其他省轄市一樣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一大批事關(guān)國計(jì)民生的重大項(xiàng)目需要占用大量耕地，建設(shè)用地供需矛盾日益加劇。河南作為一個(gè)人口超過1個(gè)億的大省，人均耕地不足1.1畝。
周口市人口密度更大，素有“九里十三莊”之稱，全市人口1238萬，耕地總面積1200多萬畝，很多縣(區(qū))人均耕地不足1畝。
與之形成極大反差的是，全市基本農(nóng)田內(nèi)現(xiàn)有墳頭300多萬個(gè)，占用耕地約5萬畝。
河南省民政廳社會(huì)事務(wù)處處長彭國平曾公開對媒體表示，農(nóng)村不實(shí)行火葬或者火化后再土葬立墳頭，最直接的危害就是占用良田。
他曾算過一筆賬：河南省總?cè)丝?0800萬人，按全國年均人口死亡率6‰計(jì)算，全省年死亡64.8萬人左右。以2011年的統(tǒng)計(jì)來計(jì)算，河南省火化率僅58.2%，每年新添墳塋將近40萬座，以平均每座墳塋占地6平方米計(jì)算，就要占用耕地3000多畝。
“殯葬改革實(shí)施多年，火化對城里人來說早已不成問題，但對許多農(nóng)村人來說卻仍是個(gè)難題。”不少法律界人士建議，平墳復(fù)耕雖然是一個(gè)移風(fēng)易俗的舉措，但畢竟涉及到千家萬戶的傳統(tǒng)情感，要在依法進(jìn)行的前提下，廣泛征求各界意見，尊重民意，讓群眾充分做好思想準(zhǔn)備，盡可能彌補(bǔ)法律法規(guī)實(shí)施中容易出現(xiàn)的紕漏，真正做到水到渠成，迎刃而解。
(責(zé)任編輯：周傳金)
