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河南周口強(qiáng)行平掉200萬(wàn)墳地引發(fā)法與情之糾結(jié)

2012-11-21 09:37 作者:未知 來(lái)源:法制日?qǐng)?bào)
今年3月以來(lái),河南省周口市試點(diǎn)平墳復(fù)耕工作,并把所轄的商水縣作為全市殯葬改革試點(diǎn)縣。在世人深受傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗的影響下,此舉與入土為安、入木為貴的思想發(fā)生激烈碰撞。面對(duì)由此引發(fā)的熱議,部分法律界人士認(rèn)為:這是殯葬執(zhí)法流于形式帶來(lái)的后果. 周口平墳現(xiàn)場(chǎng) 法治周末記者 趙紅旗 發(fā)自河南周口 點(diǎn)一炷香、燒一把紙錢11月14日,是農(nóng)歷十月初一,位于河南豫東地區(qū)

     今年3月以來(lái),河南省周口市試點(diǎn)平墳復(fù)耕工作,并把所轄的商水縣作為全市殯葬改革試點(diǎn)縣。在世人深受傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗的影響下,此舉與“入土為安、入木為貴”的思想發(fā)生激烈碰撞。面對(duì)由此引發(fā)的熱議,部分法律界人士認(rèn)為:“這是殯葬執(zhí)法流于形式帶來(lái)的后果”.

      
    周口平墳現(xiàn)場(chǎng)

      法治周末記者 趙紅旗

      發(fā)自河南周口

      點(diǎn)一炷香、燒一把紙錢……11月14日,是農(nóng)歷十月初一,位于河南豫東地區(qū)的周口市商水縣的農(nóng)田里,破土而出的麥苗綠綠的,一大早,就有人提著裝有紙錢、香燭等祭祀的籃子來(lái)到田間地頭。

      “早清明,晚十一?,F(xiàn)在墳被平了,俺就在墳地附近找個(gè)地兒祭祀一下逝去的親人。”在商水縣練集鎮(zhèn)一塊臨路的麥田旁,一位王姓村民指著沒有一個(gè)墳頭的麥田對(duì)記者說。

      今年3月以來(lái),河南省周口市試點(diǎn)平墳復(fù)耕工作,并把所轄的商水縣作為全市殯葬改革試點(diǎn)縣。在世人深受傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗的影響下,此舉與“入土為安、入木為貴”的思想發(fā)生激烈碰撞。

      11月8日,清華大學(xué)教授許章潤(rùn)、北京大學(xué)教授張千帆、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田等26位學(xué)者發(fā)出聯(lián)名呼吁書,建議立即停止正在進(jìn)行的“平墳運(yùn)動(dòng)”。

      面對(duì)由此引發(fā)的熱議,部分法律界人士認(rèn)為:“這是殯葬執(zhí)法流于形式帶來(lái)的后果。”

      法治周末記者在周口市采訪時(shí)得到證實(shí),土葬是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng),國(guó)務(wù)院1997年7月頒布《殯葬管理?xiàng)l例》后,河南省以地方法規(guī)的形式通過了《河南省殯葬管理辦法》,禁止將骨灰裝棺土葬,但當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗仍然是將火化后的骨灰裝棺土葬,墳頭不僅未減少,還呈增長(zhǎng)之勢(shì)。

      周口市一位官員坦言:“殯葬執(zhí)法可操作性不強(qiáng),公益性公墓建設(shè)等配套措施跟不上,再加上‘入土為安’的喪葬觀念根深蒂固,死人與活人爭(zhēng)地的矛盾雖然很突出,但都在睜一只眼閉一只眼,平墳復(fù)耕工作之所以引發(fā)關(guān)注,其背后是殯葬法規(guī)如何落實(shí)的問題。”

      殯葬執(zhí)法時(shí)緊時(shí)松

      “在村民們的眼里,墳地就是陰宅,高墳頭上添土,被認(rèn)為是做好事,若挖別人家祖墳,則是大不敬。平時(shí)每到清明、農(nóng)歷十月初一,當(dāng)?shù)卮迕穸家嵘霞榔飞蠅灱雷妗?rdquo;商水縣練集鎮(zhèn)一位村干部說,殯葬剛開始改革后,村民們想不通,后來(lái),在強(qiáng)硬的執(zhí)法環(huán)境下,火化得到普及,老百姓也慢慢接受了,近些年執(zhí)法又不嚴(yán)了,土葬開始反彈。

      1999年生效的《河南省殯葬管理辦法》規(guī)定,在火葬區(qū)提倡骨灰寄存等方式以及其他不占或少占土地的方式處理骨灰,禁止將骨灰裝棺土葬。在1999年之前一直沿用的《河南省殯葬管理暫行辦法》,也規(guī)定火葬區(qū)禁止土葬。

      但土葬是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng),在2009年以前,商水的殯葬火化工作曾抓得很嚴(yán)。

      一位村干部回憶說,當(dāng)時(shí)即便是裝棺土葬,也要先火化。偷著土葬,一旦被舉報(bào),執(zhí)法隊(duì)會(huì)把死人挖出來(lái),強(qiáng)制火化。2009年后,村里就很少有人主動(dòng)火化了,一般找個(gè)風(fēng)水先生看看,選個(gè)地兒葬了,幾乎沒有執(zhí)法人員檢查。

      據(jù)一位知情者透露,商水縣殯儀館多年前承包給個(gè)人經(jīng)營(yíng),2009年前,殯儀館每年能贏利幾十萬(wàn)元。2009年后,火化率下降很快,殯儀館開始賠錢。

      “火化后,骨灰沒地方寄存,村級(jí)公益性公墓沒有建立,老百姓將骨灰裝棺土葬,執(zhí)法部門也沒辦法。”這位知情者說,過去雖然年年都提殯葬改革,并未當(dāng)成重點(diǎn)工作強(qiáng)力推進(jìn),落實(shí)力度不夠。

      今年5月底至6月初,周口市試點(diǎn)平墳復(fù)耕工作,商水縣成為全市殯葬改革試點(diǎn)縣,朱集村成為商水縣殯葬改革試點(diǎn)村。

      朱偉在商水縣練集鎮(zhèn)朱集村當(dāng)了20多年的黨支部書記,先后獲得“全國(guó)勞動(dòng)模范”、“全國(guó)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”、“河南省十大農(nóng)民標(biāo)兵”等榮譽(yù)稱號(hào)。5月下旬,他提出,推進(jìn)平墳復(fù)耕,村支書要帶頭,村委會(huì)成員、村民小組長(zhǎng)、黨員都要帶頭。

      為發(fā)揮典型帶動(dòng)作用,鎮(zhèn)上為朱偉提供了一臺(tái)挖掘機(jī),他叫上村里的十來(lái)個(gè)壯勞力,先從自家的墳頭平起,一口氣平了大大小小30多座墳頭。第二天傍晚召集群眾開會(huì):“我家墳頭平了,大家也要跟上。”就這樣,干部帶了頭,全村總動(dòng)員,該村1000多座墳全部遷入公墓,騰出十多畝良田。

      朱集村是商水縣殯葬改革的一個(gè)縮影。截至7月10日,全縣火化率實(shí)現(xiàn)100%,徹底平掉墳頭20237座,實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)20.5公里、主干道沿線6萬(wàn)畝糧田內(nèi)無(wú)墳頭。

      11月6日,全省深化殯葬改革工作推進(jìn)會(huì)在周口市召開。會(huì)上,副省長(zhǎng)王鐵向周口市頒發(fā)因殯葬改革工作成效顯著省政府獎(jiǎng)勵(lì)的300萬(wàn)元獎(jiǎng)金。

      周口市市長(zhǎng)岳文海在此次會(huì)議上介紹全市殯葬改革工作情況時(shí)說,周口是典型的平原農(nóng)區(qū)、人口大市,土葬習(xí)俗濃重。今年以來(lái),周口市委、市政府把深化殯葬改革作為一項(xiàng)民心工程來(lái)抓,做到了“四個(gè)覆蓋、一個(gè)過半”,即惠民政策全覆蓋、遺體火化全覆蓋、公益性公墓全覆蓋、平墳復(fù)耕全覆蓋,平墳復(fù)耕任務(wù)過半。目前,全市350多萬(wàn)座墳頭已平遷234.6萬(wàn)座,完成總?cè)蝿?wù)的70%,恢復(fù)耕地近3萬(wàn)畝。

      多部門牽制導(dǎo)致效率低下

      “按照現(xiàn)有的法律法規(guī),殯葬執(zhí)法為民政部門,普及殯葬法律法規(guī)的宣傳為司法局、宣傳部門,資金撥付為財(cái)政部門,強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)為法院……缺少任何一個(gè)部門的配合,民政部門日常執(zhí)法都存在難度。這也是殯葬改革進(jìn)行了好多年,出現(xiàn)反復(fù)的深層原因。”周口市民政局有關(guān)人員以公益性公墓建設(shè)舉例說,全市有3個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、2個(gè)省級(jí)貧困縣,人口1200多萬(wàn)人,按照6‰的死亡率計(jì)算,每年約有7萬(wàn)人死亡,政府需要投入5000萬(wàn)元,公益性公墓建設(shè)更是需要1億元至2億元,負(fù)擔(dān)很重。

      “要平墳,就得先給墳里的‘人’找個(gè)地兒,而找地兒就得建設(shè)公益性墓地。”一位民政系統(tǒng)的資深人士告訴記者,殯葬改革的核心問題在于回歸公益。如果沒有公益性,殯葬改革永遠(yuǎn)干不好。各級(jí)政府拿錢建設(shè)公益性墓地和骨灰堂,建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)網(wǎng)絡(luò),這也是殯葬設(shè)施建設(shè)中最重要的環(huán)節(jié)。

      法治周末記者在采訪中了解到,隨著火化的大力推行,骨灰處理問題顯得越來(lái)越重要,如果處理不好,便會(huì)嚴(yán)重影響推行火化成果,阻礙殯葬改革工作的進(jìn)一步深入。

      河南省民政廳一位官員坦言,21世紀(jì)初,河南的濮陽(yáng)、洛陽(yáng)、焦作、新鄉(xiāng)等市相繼開展了大規(guī)模的平墳復(fù)耕工作,當(dāng)?shù)攸h委、政府和相關(guān)部門付出了極大的努力,當(dāng)時(shí)取得了顯著的階段性成果。但由于農(nóng)村公益性墓地或骨灰堂建設(shè)嚴(yán)重滯后,各地均出現(xiàn)了較大反彈,不少平除掉的墳頭又重新隆起。

      “事實(shí)上,政府對(duì)殯葬方面的資金投入一直嚴(yán)重不足,導(dǎo)致各地的殯儀館、公墓、骨灰堂等殯葬服務(wù)及配套設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后,各項(xiàng)設(shè)備設(shè)施不能及時(shí)更新改造,普遍存在設(shè)備落后、設(shè)施不完善等問題。”據(jù)這位官員透露,河南省現(xiàn)有的114個(gè)殯儀館,除20世紀(jì)六七十年代興建的54個(gè)外,其余均是在1999年《河南省殯葬管理辦法》出臺(tái)后興建的。

      當(dāng)時(shí),每建一個(gè)縣級(jí)殯儀館約需資金400萬(wàn)元至500萬(wàn)元,河南省對(duì)原有的54個(gè)老殯儀館也分別進(jìn)行了不同程度的改擴(kuò)建,省政府為資助各地殯儀館建設(shè)撥付的900萬(wàn)元?dú)浉膶m?xiàng)經(jīng)費(fèi),由省民政廳采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式,原則上以每建一個(gè)殯儀館補(bǔ)助10萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn),全部分發(fā)給了各縣(市)殯儀館。由于當(dāng)時(shí)各地財(cái)政困難,新建殯儀館所需資金除了省財(cái)政的10萬(wàn)元補(bǔ)助和少部分縣(市)財(cái)政提供部分補(bǔ)助外,絕大部分建設(shè)資金由各縣(市)民政局自籌,老殯儀館改擴(kuò)建資金也全部由各殯儀館自籌。

      “這筆錢,對(duì)政府而言,也是不小的負(fù)擔(dān)。對(duì)于周口這樣傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市來(lái)說,配套資金難以落實(shí)。”周口市一位官員說。

      “還有一個(gè)難點(diǎn)就是殯葬執(zhí)法難。”這位官員說,殯葬執(zhí)法涉及喪戶和當(dāng)事人的切身利益,知情者大多是當(dāng)事人的親朋好友、左右鄰居,不愿或不敢舉報(bào),甚至幫助隱瞞。不少人存在僥幸心理,執(zhí)法部門來(lái)查的時(shí)候就改正,不查或查處力度一放松,就有人鋌而走險(xiǎn),隨之而來(lái)的就是大家跟風(fēng),增加了殯葬執(zhí)法的難度。

      “現(xiàn)在好了,關(guān)于由誰(shuí)強(qiáng)制執(zhí)行的問題解決了。”周口市民政局一位工作人員說,近日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》刪除了《殯葬管理?xiàng)l例》中“民政部門有權(quán)對(duì)拒不改正違法土葬、建造墳?zāi)剐袨閺?qiáng)制執(zhí)行”的條款。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

      河南省今年以來(lái)強(qiáng)力推行平墳復(fù)耕引發(fā)爭(zhēng)議,其中的強(qiáng)制或變相強(qiáng)制作法受到詬病。

      死人與活人爭(zhēng)地的困惑

      11月8日,清華大學(xué)教授許章潤(rùn)等26位學(xué)者發(fā)出的聯(lián)名呼吁書也指出,祖先崇拜是中國(guó)民眾最為重要的信仰,作為安葬祖先的場(chǎng)所,墳?zāi)共粌H是這一信仰的重要物質(zhì)載體,也是中國(guó)人奉行孝道的終極體現(xiàn)和最基本要求。

      面對(duì)各方面的質(zhì)疑,周口市平墳復(fù)耕的做法仍然得到了民政部及河南省政府的充分肯定,省政府明確提出全省學(xué)習(xí)“周口經(jīng)驗(yàn)”。

      “這些年,隨著工業(yè)化的發(fā)展,耕地在不斷減少,糧食增產(chǎn)的任務(wù)逼著河南在耕地上想辦法。這也是死人與活人爭(zhēng)地引發(fā)的困惑。”河南省一位不愿具名的官員對(duì)記者說。

      公開資料顯示,作為我國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省和糧食生產(chǎn)核心區(qū),河南一直是全國(guó)最重要的糧食生產(chǎn)基地之一,乃國(guó)人之“糧倉(cāng)”。近年來(lái),河南糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年超千億斤、連續(xù)8年創(chuàng)新高、連續(xù)11年居全國(guó)首位,在全國(guó)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)中的分量舉足輕重。

      2010年春,河南提出中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的構(gòu)想后,同時(shí)也擔(dān)心,如果片面追求工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,大量占用耕地,忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn),引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平下降,糧食生產(chǎn)“滑坡”,則會(huì)讓中原經(jīng)濟(jì)區(qū)失去農(nóng)業(yè)的支撐。2011年,中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)大幕開啟,河南當(dāng)年的糧食產(chǎn)量達(dá)到了550億公斤,占全國(guó)的1/10,小麥產(chǎn)量占全國(guó)的1/4。2012年,河南省委、省政府提出,在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,糧食產(chǎn)量再增加100億公斤,并啟動(dòng)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬(wàn)”建設(shè)工程——使之成為永久性糧田,確保糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高到650億公斤。

      “在耕地不變的情況下,650億公斤糧食怎么來(lái)保障?這是河南全省所面臨的一個(gè)帶有共性的大問題。”據(jù)介紹,周口是全國(guó)重要的糧、棉、油、肉、煙生產(chǎn)基地,2011年全市糧食總產(chǎn)量達(dá)74.7億公斤,居全省第一位。

      與此同時(shí),周口與全省其他省轄市一樣,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,一大批事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目需要占用大量耕地,建設(shè)用地供需矛盾日益加劇。河南作為一個(gè)人口超過1個(gè)億的大省,人均耕地不足1.1畝。

      周口市人口密度更大,素有“九里十三莊”之稱,全市人口1238萬(wàn),耕地總面積1200多萬(wàn)畝,很多縣(區(qū))人均耕地不足1畝。

      與之形成極大反差的是,全市基本農(nóng)田內(nèi)現(xiàn)有墳頭300多萬(wàn)個(gè),占用耕地約5萬(wàn)畝。

      河南省民政廳社會(huì)事務(wù)處處長(zhǎng)彭國(guó)平曾公開對(duì)媒體表示,農(nóng)村不實(shí)行火葬或者火化后再土葬立墳頭,最直接的危害就是占用良田。

      他曾算過一筆賬:河南省總?cè)丝?0800萬(wàn)人,按全國(guó)年均人口死亡率6‰計(jì)算,全省年死亡64.8萬(wàn)人左右。以2011年的統(tǒng)計(jì)來(lái)計(jì)算,河南省火化率僅58.2%,每年新添墳塋將近40萬(wàn)座,以平均每座墳塋占地6平方米計(jì)算,就要占用耕地3000多畝。

      “殯葬改革實(shí)施多年,火化對(duì)城里人來(lái)說早已不成問題,但對(duì)許多農(nóng)村人來(lái)說卻仍是個(gè)難題。”不少法律界人士建議,平墳復(fù)耕雖然是一個(gè)移風(fēng)易俗的舉措,但畢竟涉及到千家萬(wàn)戶的傳統(tǒng)情感,要在依法進(jìn)行的前提下,廣泛征求各界意見,尊重民意,讓群眾充分做好思想準(zhǔn)備,盡可能彌補(bǔ)法律法規(guī)實(shí)施中容易出現(xiàn)的紕漏,真正做到水到渠成,迎刃而解。

    (責(zé)任編輯:周傳金)

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